提升涉農(nóng)政策效能 保障國家糧食安全
來源： 團結(jié)報 類別：新聞中心 更新時間：2020-09-21 閱讀次
當前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)差、底子薄的局面尚未根本改變，“生計型”農(nóng)業(yè)和小農(nóng)經(jīng)濟特征還較突出，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求處于緊平衡，大豆等部分品種缺口較大，保障國家糧食安全的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固。盡管近年來，國家相繼出臺一系列農(nóng)業(yè)支持保護政策，對促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用，但與農(nóng)業(yè)發(fā)展需要和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相比，仍存在一些問題和不足，亟須調(diào)整完善，提高政策效能。
黨中央、國務(wù)院歷來高度重視“三農(nóng)”工作。習(xí)近平總書記強調(diào)，越是面對風險挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全；要加大糧食生產(chǎn)政策支持力度，保障種糧基本收益。在當前落實“六保”任務(wù)中，保糧食安全是重要內(nèi)容。2004年以來，以保障國家糧食安全、提高農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標，國家先后實施了以四大補貼為主，包括糧食最低收購價、臨時收儲、資源環(huán)境保護等一系列措施在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持保護政策。2016年以后，按照市場化改革取向，進一步調(diào)整形成了以農(nóng)業(yè)支持保護補貼、稻谷小麥最低收購價和玉米大豆“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”為主要內(nèi)容的政策框架，基本涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)，財政支農(nóng)力度不斷加大，初步形成了比較全面的農(nóng)業(yè)支持保護政策體系。
在不斷強化的政策推動下，我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給保障能力、農(nóng)民收入水平和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力都有了歷史性跨越式提升。具體來說：一是糧食生產(chǎn)連年豐收，為有效應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜局面和風險挑戰(zhàn)增添了底氣，也為經(jīng)濟社會發(fā)展大局穩(wěn)定提供了有力支撐。二是農(nóng)民收入持續(xù)增加，增速連續(xù)多年保持“兩個高于”，城鄉(xiāng)居民收入差距由2004年的3.21倍下降到2019年2.73倍。三是資源環(huán)境條件不斷改善，耕地地力水平、化肥農(nóng)藥利用率和秸稈、畜禽糞污、農(nóng)膜利用率穩(wěn)步提高，促進了農(nóng)業(yè)綠色和可持續(xù)發(fā)展。
然而，隨著近年來國內(nèi)外宏觀環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展階段變化，我國農(nóng)業(yè)支持保護政策也日益暴露出一些問題和不足。一是支持力度不夠。從總量上看，目前我國農(nóng)業(yè)支出總額約1.2萬億元，占全國財政總支出的比重明顯低于發(fā)達國家水平。二是支出結(jié)構(gòu)不合理。國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策中，“黃箱”政策手段單一、主要集中于特定產(chǎn)品，而非特定產(chǎn)品“黃箱”空間運用不充分。“綠箱”政策中，糧油儲備支出占比偏高，而農(nóng)業(yè)保險保費補貼、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護支出占比較低；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入在“綠箱”中占比雖然不小，但與高標準農(nóng)田等基礎(chǔ)建設(shè)的目標需求相比，總量仍很不夠，導(dǎo)致建設(shè)標準偏低和實際進度偏慢。“藍箱”政策則剛剛起步，支持水平還較低。三是政策刺激效應(yīng)減弱。近年來，由于國家糧食最低收購價連續(xù)下調(diào)，種糧成本上升，種糧比較效益持續(xù)走低，甚至出現(xiàn)凈利潤為負，造成糧食面積尤其是口糧面積逐年下滑，其中小麥面積連續(xù)3年減少，僅2019年就減少800多萬畝；稻谷面積連續(xù)2年減少，特別是早稻面積累計減少近1800萬畝。
未來一個時期，要根據(jù)新形勢新情況，以保障國家糧食安全、健全市場機制為目標，改革完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼方式，加快建立以直接收入補貼為基礎(chǔ)、以保險補貼為支撐、符合國際貿(mào)易規(guī)則的新型農(nóng)業(yè)支持保護政策體系。
加強涉農(nóng)法規(guī)建設(shè)，建立健全投入保障制度。適應(yīng)經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，堅持把糧食生產(chǎn)作為各級財政優(yōu)先保障領(lǐng)域，建立財政支農(nóng)穩(wěn)定增長機制，明確土地出讓收入用于糧食生產(chǎn)比例，引導(dǎo)形成多方投入格局，逐步增加財政支農(nóng)投入，使農(nóng)業(yè)支出占比達到10%左右。同時，借鑒發(fā)達國家做法，制定農(nóng)業(yè)政策法案，盡快將農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)保險等領(lǐng)域成熟的政策上升為法律，增強政策的穩(wěn)定性和約束性，并根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段適時修訂。
遵循市場規(guī)律和國際規(guī)則，調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補貼政策。以市場化為導(dǎo)向，在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持政策，由價格支持為主向收入補貼為主轉(zhuǎn)型，用足“黃箱”、用好“綠箱”、啟用“藍箱”，進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，構(gòu)建既滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要又適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則的新型農(nóng)業(yè)補貼政策體系。“黃箱”政策集中支持三大主糧作物，并加快糧食收儲制度改革，協(xié)調(diào)好政策性收儲與市場化收購的關(guān)系，充分利用市場主體降低政策執(zhí)行成本，提高資金效能；同時，強化面向糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的非特定產(chǎn)品“黃箱”政策支持，主要是擴大農(nóng)機具購置補貼和糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼。“綠箱”政策著力于提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力水平，促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，主要包括擴大耕地地力保護、輪作休耕、黑土地保護、保護性耕作以及秸稈、農(nóng)膜資源化利用等綠色生態(tài)補償補貼規(guī)模，提高科技創(chuàng)新推廣、農(nóng)民教育培訓(xùn)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等服務(wù)支持投入，加大產(chǎn)地初加工、冷鏈物流、園區(qū)建設(shè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策支持。“藍箱”政策主要針對面積、產(chǎn)量基本穩(wěn)定的產(chǎn)品，適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要，促進產(chǎn)品內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量效益和競爭力。
突出糧食生產(chǎn)重點，增強補貼指向性和精準度。中央財政支農(nóng)投入重點向主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)傾斜，優(yōu)先支持“兩區(qū)”內(nèi)高標準農(nóng)田、水利設(shè)施以及公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。鼓勵地方政府特別是糧食主產(chǎn)區(qū)政府發(fā)行用于糧食生產(chǎn)的專項債券。同時，為更好體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意志和主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)共同責任，探索形成與糧食生產(chǎn)掛鉤的補貼機制，健全中央和糧食主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，盤活糧食風險基金，使主產(chǎn)區(qū)種糧比較效益和農(nóng)民收入水平顯著提高，增強政府抓糧和農(nóng)民種糧的內(nèi)生動力。
健全農(nóng)業(yè)風險分散機制，實施差異化保險補貼。按照“中央保大宗、地方保特色”的思路，推進大宗農(nóng)產(chǎn)品保險擴面提標增品，加快地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補試點，并向“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)扶貧特色產(chǎn)業(yè)傾斜。中央財政綜合考慮各地糧食產(chǎn)量、人均財力水平、災(zāi)害頻度強度等因素，實施差異化保費補貼政策，并提高糧食主產(chǎn)區(qū)補貼標準和賠付比例。調(diào)整完善保費補貼方式，探索由“補保險機構(gòu)”向直接“補參保農(nóng)民”轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)民投保積極性和選保自主性。深化農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新，穩(wěn)步擴大農(nóng)業(yè)大災(zāi)、完全成本、收入保險和“保險+期貨”試點范圍，為防范自然災(zāi)害和市場變動雙重風險提供更加有效保障。組建國家農(nóng)業(yè)再保險公司，堅持農(nóng)業(yè)保險政策性定位，建立相應(yīng)考評機制，向承保機構(gòu)提供政策性再保險服務(wù)和巨災(zāi)救助，構(gòu)建政府、農(nóng)民、承保機構(gòu)利益平衡機制。適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)部門在政策設(shè)計、費率厘定、定性理賠等方面作用，確保農(nóng)業(yè)保險姓農(nóng)惠農(nóng)。
黨中央、國務(wù)院歷來高度重視“三農(nóng)”工作。習(xí)近平總書記強調(diào)，越是面對風險挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全；要加大糧食生產(chǎn)政策支持力度，保障種糧基本收益。在當前落實“六保”任務(wù)中，保糧食安全是重要內(nèi)容。2004年以來，以保障國家糧食安全、提高農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標，國家先后實施了以四大補貼為主，包括糧食最低收購價、臨時收儲、資源環(huán)境保護等一系列措施在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持保護政策。2016年以后，按照市場化改革取向，進一步調(diào)整形成了以農(nóng)業(yè)支持保護補貼、稻谷小麥最低收購價和玉米大豆“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”為主要內(nèi)容的政策框架，基本涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)，財政支農(nóng)力度不斷加大，初步形成了比較全面的農(nóng)業(yè)支持保護政策體系。
在不斷強化的政策推動下，我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給保障能力、農(nóng)民收入水平和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力都有了歷史性跨越式提升。具體來說：一是糧食生產(chǎn)連年豐收，為有效應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜局面和風險挑戰(zhàn)增添了底氣，也為經(jīng)濟社會發(fā)展大局穩(wěn)定提供了有力支撐。二是農(nóng)民收入持續(xù)增加，增速連續(xù)多年保持“兩個高于”，城鄉(xiāng)居民收入差距由2004年的3.21倍下降到2019年2.73倍。三是資源環(huán)境條件不斷改善，耕地地力水平、化肥農(nóng)藥利用率和秸稈、畜禽糞污、農(nóng)膜利用率穩(wěn)步提高，促進了農(nóng)業(yè)綠色和可持續(xù)發(fā)展。
然而，隨著近年來國內(nèi)外宏觀環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展階段變化，我國農(nóng)業(yè)支持保護政策也日益暴露出一些問題和不足。一是支持力度不夠。從總量上看，目前我國農(nóng)業(yè)支出總額約1.2萬億元，占全國財政總支出的比重明顯低于發(fā)達國家水平。二是支出結(jié)構(gòu)不合理。國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策中，“黃箱”政策手段單一、主要集中于特定產(chǎn)品，而非特定產(chǎn)品“黃箱”空間運用不充分。“綠箱”政策中，糧油儲備支出占比偏高，而農(nóng)業(yè)保險保費補貼、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護支出占比較低；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入在“綠箱”中占比雖然不小，但與高標準農(nóng)田等基礎(chǔ)建設(shè)的目標需求相比，總量仍很不夠，導(dǎo)致建設(shè)標準偏低和實際進度偏慢。“藍箱”政策則剛剛起步，支持水平還較低。三是政策刺激效應(yīng)減弱。近年來，由于國家糧食最低收購價連續(xù)下調(diào)，種糧成本上升，種糧比較效益持續(xù)走低，甚至出現(xiàn)凈利潤為負，造成糧食面積尤其是口糧面積逐年下滑，其中小麥面積連續(xù)3年減少，僅2019年就減少800多萬畝；稻谷面積連續(xù)2年減少，特別是早稻面積累計減少近1800萬畝。
未來一個時期，要根據(jù)新形勢新情況，以保障國家糧食安全、健全市場機制為目標，改革完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼方式，加快建立以直接收入補貼為基礎(chǔ)、以保險補貼為支撐、符合國際貿(mào)易規(guī)則的新型農(nóng)業(yè)支持保護政策體系。
加強涉農(nóng)法規(guī)建設(shè)，建立健全投入保障制度。適應(yīng)經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，堅持把糧食生產(chǎn)作為各級財政優(yōu)先保障領(lǐng)域，建立財政支農(nóng)穩(wěn)定增長機制，明確土地出讓收入用于糧食生產(chǎn)比例，引導(dǎo)形成多方投入格局，逐步增加財政支農(nóng)投入，使農(nóng)業(yè)支出占比達到10%左右。同時，借鑒發(fā)達國家做法，制定農(nóng)業(yè)政策法案，盡快將農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)保險等領(lǐng)域成熟的政策上升為法律，增強政策的穩(wěn)定性和約束性，并根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段適時修訂。
遵循市場規(guī)律和國際規(guī)則，調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補貼政策。以市場化為導(dǎo)向，在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持政策，由價格支持為主向收入補貼為主轉(zhuǎn)型，用足“黃箱”、用好“綠箱”、啟用“藍箱”，進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，構(gòu)建既滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要又適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則的新型農(nóng)業(yè)補貼政策體系。“黃箱”政策集中支持三大主糧作物，并加快糧食收儲制度改革，協(xié)調(diào)好政策性收儲與市場化收購的關(guān)系，充分利用市場主體降低政策執(zhí)行成本，提高資金效能；同時，強化面向糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的非特定產(chǎn)品“黃箱”政策支持，主要是擴大農(nóng)機具購置補貼和糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼。“綠箱”政策著力于提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力水平，促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，主要包括擴大耕地地力保護、輪作休耕、黑土地保護、保護性耕作以及秸稈、農(nóng)膜資源化利用等綠色生態(tài)補償補貼規(guī)模，提高科技創(chuàng)新推廣、農(nóng)民教育培訓(xùn)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等服務(wù)支持投入，加大產(chǎn)地初加工、冷鏈物流、園區(qū)建設(shè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策支持。“藍箱”政策主要針對面積、產(chǎn)量基本穩(wěn)定的產(chǎn)品，適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要，促進產(chǎn)品內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量效益和競爭力。
突出糧食生產(chǎn)重點，增強補貼指向性和精準度。中央財政支農(nóng)投入重點向主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)傾斜，優(yōu)先支持“兩區(qū)”內(nèi)高標準農(nóng)田、水利設(shè)施以及公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。鼓勵地方政府特別是糧食主產(chǎn)區(qū)政府發(fā)行用于糧食生產(chǎn)的專項債券。同時，為更好體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意志和主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)共同責任，探索形成與糧食生產(chǎn)掛鉤的補貼機制，健全中央和糧食主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，盤活糧食風險基金，使主產(chǎn)區(qū)種糧比較效益和農(nóng)民收入水平顯著提高，增強政府抓糧和農(nóng)民種糧的內(nèi)生動力。
健全農(nóng)業(yè)風險分散機制，實施差異化保險補貼。按照“中央保大宗、地方保特色”的思路，推進大宗農(nóng)產(chǎn)品保險擴面提標增品，加快地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補試點，并向“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)扶貧特色產(chǎn)業(yè)傾斜。中央財政綜合考慮各地糧食產(chǎn)量、人均財力水平、災(zāi)害頻度強度等因素，實施差異化保費補貼政策，并提高糧食主產(chǎn)區(qū)補貼標準和賠付比例。調(diào)整完善保費補貼方式，探索由“補保險機構(gòu)”向直接“補參保農(nóng)民”轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)民投保積極性和選保自主性。深化農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新，穩(wěn)步擴大農(nóng)業(yè)大災(zāi)、完全成本、收入保險和“保險+期貨”試點范圍，為防范自然災(zāi)害和市場變動雙重風險提供更加有效保障。組建國家農(nóng)業(yè)再保險公司，堅持農(nóng)業(yè)保險政策性定位，建立相應(yīng)考評機制，向承保機構(gòu)提供政策性再保險服務(wù)和巨災(zāi)救助，構(gòu)建政府、農(nóng)民、承保機構(gòu)利益平衡機制。適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)部門在政策設(shè)計、費率厘定、定性理賠等方面作用，確保農(nóng)業(yè)保險姓農(nóng)惠農(nóng)。
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